Congresso se fortaleceu com regras informais, aponta estudo

O fortalecimento recente do Congresso Nacional ocorreu com base em regras informais que concentraram poder nas presidências da Câmara e do Senado. Essa dinâmica esvaziou o trabalho de outras instâncias, como as comissões, e reduziu a previsibilidade e a transparência do processo legislativo. O diagnóstico faz parte de um documento divulgado nesta semana pela Fundação Fernando Henrique Cardoso.

Este é o segundo “policy paper” de uma série da instituição sobre desafios institucionais e propostas para o aprimoramento da democracia brasileira. O primeiro, publicado em outubro do ano passado, tratou do STF (Supremo Tribunal Federal). O formato consiste em um texto técnico que analisa um problema e sugere soluções.

Na análise, a pesquisadora Beatriz Rey, da Universidade de Lisboa, e Sergio Fausto, diretor da fundação, partem do princípio de que o Congresso passou a ter maior protagonismo na definição da agenda pública nas últimas duas décadas. Isso é observado no aumento da produção legislativa e na diversificação dos temas tratados em leis.

Os autores ressaltam que o fortalecimento do Congresso não deve ser visto com desconfiança por si só. O problema, segundo eles, foi a forma como isso ocorreu. O texto sugere que parte importante desse fortalecimento se deu por vias informais, o que afetou o funcionamento das comissões permanentes, o uso de emendas orçamentárias e a organização da agenda legislativa.

Um exemplo citado é o sistema de votação híbrido, adotado durante a pandemia da Covid-19. O modelo permitiu participação remota e foi mantido em algumas sessões mesmo após o fim da emergência sanitária. Em 2021, a PEC dos Precatórios foi votada com a participação remota de parlamentares que estavam em Glasgow, na Escócia, para a COP26.

Beatriz Rey afirma que a discricionariedade da Presidência da Câmara é preocupante, pois permite que a deliberação remota continue sendo usada de maneira informal. Com a dispensa da biometria, o presidente da Casa pode facilitar a obtenção de quórum em votações de seu interesse.

Outro ponto destacado é o colégio de líderes, instância formada pelas lideranças partidárias que organiza a agenda do plenário. Os pesquisadores indicam que o grupo passou a funcionar em uma zona intermediária entre a formalidade e a informalidade, com reuniões até fora da Câmara. Rey afirma que, na gestão do ex-presidente Arthur Lira (PP-AL), não se sabia se a reunião do colégio estava acontecendo. Um líder contou a ela que, ao chegar para o encontro, foi questionado por Lira sobre o que fazia ali.

Para a pesquisadora, o atual presidente da Câmara, Hugo Motta (Republicanos-PB), tornou as reuniões públicas por insatisfação dos próprios parlamentares. Ela avalia que, sem regras respeitadas, a personalidade do presidente da Casa influencia a condução dos trabalhos.

O diagnóstico e as recomendações contaram com um grupo de discussões que incluiu o ex-presidente da Câmara Rodrigo Maia e o ex-deputado Marcus Pestana. Entre as sugestões estão a retomada da deliberação presencial como regra, o fortalecimento das comissões, critérios mais rígidos para o apensamento de proposições, o restabelecimento das comissões mistas para medidas provisórias e a formalização do Colégio de Líderes.

As emendas orçamentárias, tema sensível no Congresso, aparecem no documento como assunto para uma futura agenda de reforma. Os autores recomendam que as emendas sejam formuladas pelas comissões e que o limite financeiro não fique vinculado à receita corrente líquida ou ao orçamento do exercício anterior corrigido pela inflação.

Na conclusão, Rey e Fausto afirmam que as mudanças dependem da capacidade do Congresso de construir um movimento de autorregulação institucional. A pesquisadora diz que espera que os parlamentares leiam o documento e que ele inspire projetos que alterem o regimento atual. Ela afirma que há insatisfação dentro do Congresso em relação a esse funcionamento.

Rey conta que, na eleição de Hugo Motta, ouviu de parlamentares da direita à esquerda que estava difícil trabalhar porque o processo estava imprevisível. Ela avalia que isso afeta parlamentares, imprensa, meio acadêmico e cidadãos, já que decisões sobre políticas públicas tomadas com menos espaço de deliberação acabam empobrecidas.